"Казнить нельзя помиловать", или новая практика применения норм ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд"

вкл. . Просмотров: 3548

Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) не идеален. Об этом, в частности, свидетельствует внесение многочисленных изменений в текст закона (на момент подготовки настоящей статьи — январь 2013 г. - Закон № 94-ФЗ изменялся в той или иной степени 35 раз). Недостатки существующей системы государственных и муниципальных закупок отражены в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 г.,  12.12.2012 г., отражены в поручении Президента РФ от 28.03.2011 г. № Пр-772  и явились причиной разработки пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы.

Безусловно, система отечественного государственного и муниципального заказа имеет целый комплекс проблем. Как указывалось в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 г., достижение конечных результатов закупки во многих случаях подменялось соблюдением формализованных правил выбора поставщика. Исправлению такой ситуации должен служить проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», внесенный в Государственную Думу Федерального собрания РФ. Но пока нормы Закона № 94-ФЗ действуют, и в настоящей статье будет приведен анализ новейшей судебной практики их применения, касающейся как сферы действия закона, так и порядка исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов.

Безусловно, изменение и расторжение государственных и муниципальных контрактов должно подчиняться общим правилам Гражданского кодекса РФ об изменении и расторжении договоров. Однако до последнего времени правоприменительная практика свидетельствовала о том, что, хотя к публичным образованиям (государству, муниципальным образованиям) и применяются правила об участии в имущественном обороте юридических лиц, однако, поскольку они участвуют в нём с особой целью, к ним применяются и особые правила об изменении и расторжении договоров, установленные Законом № 94-ФЗ.

Согласно ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Данное положение долгое время давало основание считать, что отказ от исполнения государственного или муниципального контракта в одностороннем порядке не допускается. Например, применительно к подрядным отношениям считалось, что правила ряда статей Гражданского кодекса РФ (п. 5. ст. 709, п. 2, 3 ст. 715, п. 3 ст. 716, ст. 717, п. 2 ст. 719, п. 3 ст. 723), предусматривающие возможность одностороннего отказа от исполнения договора подряда, не распространяются на отношения из государственных и муниципальных контрактов.

Зачастую при подписании контракта заказчики все же включали в его текст условие об одностороннем отказе от исполнения контракта. Но, по мнению Федеральной антимонопольной службы, включение такого условия противоречило нормам Закона № 94-ФЗ, в силу чего должностные лица заказчика нередко  привлекались к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Подобная позиция разделалась и  Минэкономразвития Российской Федерации, которое письмом от 04.02.2008 г. № Д04-252 разъясняло, что государственные контракты, в том числе на поставку товаров, могут расторгаться либо по согласию между заказчиком и поставщиком, либо по решению суда. Аналогичный вывод следовал и из более позднего письма Минэкономразвития от 31.12.2008 г. № Д05-6092.

Судебная практика также исходила из приоритета ограничений, установленных Законом № 94-ФЗ, над нормами Гражданского кодекса РФ. Примером тому является Определение ВАС Российской Федерации от 23.07.2010 г. № ВАС-8344/10 по делу № А55-18366/2008.

Новейшая же судебная практика позволяет сделать прямо противоположный вывод о том, что отношения, связанные с исполнением и расторжением государственного и муниципального контракта, вообще не входят в предмет регулирования Закона № 94-ФЗ! Такой вывод содержится в Постановлении Высшего Арбитражного суда РФ от 25.10.2011 г. № 9382/11 по делу № А56-43217/2010. В обоснование своей правовой позиции Президиум ВАС РФ указал следующее: «Согласно статье 768 Гражданского кодекса к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной Кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд. Названная статья предусматривает принятие отдельного закона о подрядах для государственных и муниципальных нужд, однако соответствующий закон до настоящего времени не принят. При таких обстоятельствах в регулировании подрядных работ для государственных и муниципальных нужд приоритетное значение остается за нормами Гражданского кодекса: в части, не урегулированной статьями 763 – 767 Кодекса, должны применяться в зависимости от вида подрядных работ положения параграфа 3 или 4 главы 37 Кодекса, а затем – общие положения о договоре подряда (параграф 1 главы 37 Гражданского кодекса). Ни статьи 763 – 767, ни положения параграфов 3, 4 главы 37 Кодекса не регулируют вопросы одностороннего отказа заказчика от исполнения договора, в связи с чем подлежат применению общие положения о подряде». При этом ссылка подрядчика на нормы Закона № 94-ФЗ была отклонена судом, поскольку согласно ч.1 ст. 1 Закона он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд.».

Приведенная в постановлении правовая позиция Высшего Арбитражного суда обоснована следующими доводами:

1) приоритетом норм Гражданского кодекса РФ перед иными правовыми актами, регулирующими гражданские отношения.

Указанный довод представляется спорным, поскольку Гражданский кодекс формально является обычным федеральным законом. Действительно, в ст. 3 Кодекса содержится правило о приоритете его норм относительно гражданско-правовых норм, содержащиеся в других законах. Но приоритет Гражданского кодекса ограничен установленной правилами о приоритете более позднего закона над более ранним, а специального закона — над общим. Подобная позиция, в частности, следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П.  В определении № 22-О от 03.02.2000 г. Конституционный суд РФ также указывал на то обстоятельство, что противоречия между Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами, регулирующими гражданско-правовые отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется (и не может определяться) иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

2) указанием в ст. 768 Кодекса на необходимость применения закона о подрядах для государственных или муниципальных нужд, который до настоящего времени не принят.

Вместе с тем, принятие либо непринятие закона о подрядах для государственных или муниципальных нужд не может служить основанием для придания нормам ст. 9 Закона № 94-ФЗ меньшей юридической силы по отношению к нормам Гражданского кодекса РФ, поскольку правила, содержащиеся в ст. 9 Закона, являются специальными по отношению к нормам Кодекса.

3) отсутствием в ст. 1 Закона № 94-ФЗ упоминания о регулировании им отношений, связанных с исполнением, изменением и расторжением контрактов.

Однако, наличие либо отсутствие упоминания в ст. 1 Закона № 94-ФЗ о регулировании отношений, связанных с исполнением, изменением или расторжением государственных и муниципальных контрактов, по своей сути не может отменять действия норм ст. 9 Закона, фактически регулирующих такие отношения.

Так или иначе, практика применения норм, регулирующих вопросы исполнения и изменения государственных или муниципальных контрактов, изменилась. Важно, что в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 г. по делу № А56-43217/2010 есть ссылка на п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, которая,  по сути, придает правовой позиции арбитров обязательность при рассмотрении арбитражными судами иных споров со схожими фактическими обстоятельствами.

Еще одной вехой в деле сужения сферы регулирования Закона № 94-ФЗ явилось принятие Президиумом ВАС РФ ещё одного постановления — № 5128/12 от 25.09.2012 года по делу № А40-8156/11-2-72.

До последнего времени арбитражные суды исходили из признания того факта, что действие Закона № 94-ФЗ распространяется на правоотношения по приобретению недвижимого имущества в государственную или муниципальную собственность. Это подтверждается, в частности, Постановлением ФАС Московского округа от 01.09.2011 по делу № А40-141888/10-119-939, Определением Высшего Арбитражного суда РФ от 06.05.2010 г. № ВАС-4929/10 по делу № А13-4488/2009.

Однако во вновь принятом постановлении № 5128/12 от 25.09.2012 г. Президиум ВАС РФ, руководствуясь буквальным толкованием ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ, сделал вывод о применимости норм закона исключительно к трем видам сделок: поставке товаров, подряду и возмездному оказанию услуг. При этом, учитывая регулирование отношений по поставке товаров, с одной стороны, и купле-продаже недвижимого имущества, с другой стороны, различными параграфами главы 30 Гражданского кодекса (соответственно §§ 3 и 7), суд посчитал нормы Закона № 94-ФЗ не применимыми к отношениям по приобретению в государственную или муниципальную собственность недвижимого имущества. Справедливости ради, нужно отметить, что подобная судебная практика, хотя и немногочисленная, существовала и ранее (например, Постановление ФАС Поволжского округа от 29.03.2011 года по делу № А-55-8814/2010). Однако до момента принятия Президиумом ВАС РФ постановления № 5128/12 подобная практика не была доминирующей. Поскольку в Постановлении № 5128/12 содержится ссылка на п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, ранее вступившие в законную силу акты арбитражных судов могут быть пересмотрены в связи с новыми обстоятельствами. А это означает кардинальное изменение правовой позиции по вопросу распространения норм Закона № 94-ФЗ на отношения по приобретению недвижимого имущества.

Изложенное позволяет сделать вывод не только о непоследовательности правовой позиции ВАС РФ при рассмотрении дел со сходными фактическими обстоятельствами, но и о неоправданном сужении сферы применения Закона № 94-ФЗ. Остается лишь надеяться на то, что законодатель, учитывая складывающуюся судебную практику, более детально определит в законопроекте круг отношений, регулируемых законом «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». В противном случае  принятие такого закона может оказаться бесполезным. 

You have no rights to post comments

Нам доверяют

Желающим отблагодарить

rosspas 

Уважаемые гости и пользователи нашего сайта!

Если наши ответы на юридические вопросы помогли Вам в жизни, и Вы хотели бы отблагодарить нас за оказанную помощь, то мы просим направить Вашу благодарность тем, кто действительно в ней нуждается. Спасибо.