- А ты не знаешь, что там ООН про Гондурас решила? …
Живу, как в пещере. Полная изоляция.
Афоня. Реж. Г.Данелия. Мосфильм, 1975
Краткое содержание:
Понятия «самоизоляция» в федеральном законодательстве нет. Как правило, в субъектах РФ установлен запрет покидать жилище без разрешенной цели или с нарушением установленного порядка, но этот запрет не является санитарно-эпидемиологическим или противоэпидемическим мероприятием, и за его нарушение нельзя привлекать к ответственности по ст. 6.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП). Такие запреты в настоящее время введены высшими должностными лицами субъектов федерации, а не государственными санитарными врачами. Даже если это сделано главами субъектов РФ в соответствии с предписаниями и предложениями соответствующих санитарных врачей, то такие предписания и предложения санитарных врачей адресованы главам субъектов РФ, а не неопределенному кругу лиц. Граждане в принципе не способны нарушить те предписания, которые адресованы не им. При этом коронавирус COVID-19 (2019-nCoV) действительно отнесен к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, угроза его распространения в РФ установлена рядом постановлений Главного государственного санитарного врача РФ, но в настоящее время ограничительные мероприятия (карантин), предусмотренные ст. 31 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», по COVID-19 почти нигде в России не введены и в настоящее время не могут быть введены, поскольку COVID-19 не внесен в перечень инфекционных заболеваний, при угрозе распространения вводятся ограничительные мерприятия (карантин), да и самого такого перечня нет по состоянию на 20 апреля 2020 г. Кроме того, санитарные правила по COVID-19 не предусматривают такого санитарно-эпидемиологического или противоэпидемического мероприятия, как всеобщий запрет покидать место проживания. Такой запрет, называемый в разговорном языке «самоизоляцией», - это, по существу, это не «само...», а изоляция с рядом исключений, не предусмотренная санитарным законодательством. Соответственно, это не санитарно-эпидемиологическое или эпидемическое мероприятие, а иное (дополнительное) мероприятие режима повышенной готовности согласно п.10 ст. 4.1 Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций...», и ответственность за нарушение этого запрета может наступать не по ст. 6.3 КоАП, а по ст. 20.6.1 КоАП, по которой, во-первых, значительно меньше нижний предел штрафа, а во-вторых, возможно вынесение предупреждения вместо штрафа. Этот вывод (правда, без детального обоснования) поддержал Верховный Суд РФ в пп. 17, 21-22 Обзора № 1 от 21.04.2020 по вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию на территории РФ распространению COVID-19.
Административная и судебная практика до 21 апреля 2020 г.
В начале апреля 2020 г., после внесения изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) законом от 01.04.2020 № 99-ФЗ, немедленно начались акции по привлечению граждан к административной ответственности за нарушение режима так называемой «самоизоляции». При этом в разных регионах статьи КоАП используются разные, соответственно, существенно отличается и размер штрафов: минимальный размер штрафа в одном случае составляет 1 000 рублей (а можно вообще ограничиться предупреждением), а в другом - 15 000 рублей.
Первые протоколы об административных правонарушениях были составлены, а постановления судей районных судов Ростова-на-Дону вынесены по ч. 2 ст. 6.3 КоАП, предусматривающей больший штраф, а не по статье 20.6.1 КоАП. То есть судьи решили, что нарушены не просто правила поведения при режиме повышенной готовности, а именно правила законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Как судьи это обосновали?
В практике г. Ростова-на-Дону судьи ссылаются на статьи 10 и 55 федерального закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В его статье 10 установлен перечень обязанностей граждан, в том числе обязанность, во-первых, выполнять требования постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц и, во-вторых, не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. А согласно статье 55 того же закона невыполнение предусмотренных им требований является основанием для привлечения к административной и уголовной ответственности за нарушение санитарного законодательства.
Аналогичная практика появилась в судах города Москвы (например, постановления Щербинского районного суда г. Москвы) и Республики Башкортостан (исходя из новостей, размещенных на интернет-сайте МВД Республики Башкортостан).
Есть и другая позиция, согласно которой субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 6.3 КоАП, являются только граждане, обязанные соблюдать режим «самоизоляции» в случаях подтвержденного факта заболевания коронавирусной инфекцией, в случае контакта с заболевшим данной инфекцией, а также при возвращении из стран, где зарегистрированы случаи заболевания коронавирусной инфекцией, а к остальным лиц, нарушающим правила режима повышенной готовности, применяется статья 20.6.1 КоАП. Такова практика судей некоторых судов Республики Татарстан и Московской области.
Также и Петроградский районный суд города Санкт-Петербурга, рассматривая поступившие материалы дела о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 6.3 КоАП, в ряде дел пришел к выводу о необходимости возврата материалов дела в полицию с указанием на то, что фактически гражданину вменены действия, ответственность за которые установлена статьей 20.6.1 КоАП. В Санкт-Петербурге нарушение режима самоизоляции, как правило, квалифицируется по статье 20.6.1 КоАП.
В практике некоторых судов Республики Татарстан (например, Ново-Савиновского районного суда г. Казани) производство по делам об административных правонарушениях по ч.2 ст. 6.3 КоАП, как правило, прекращалось. В Татарстане граждан за нарушение режима самоизоляции, как правило, привлекают к ответственности по статье 20.6.1 КоАП или прекращают производство по делу в связи с малозначительностью.
В ряде регионов в связи с введением режима повышенной готовности вносятся изменения в региональные законы об административных правонарушениях. В частности, одновременно с внесением всех вышеперечисленных изменений в КоАП РФ, в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях также были внесены изменения, аналогичные по смыслу норме КоАП РФ об административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности, но предусматривающие ответственность в виде административного штрафа в размере четырех тысяч рублей. Таким образом, в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях установлено более мягкое наказание за нарушение режима повышенной готовности, но суды Москвы продолжают привлекать к ответственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ.
Что такое «самоизоляция» и как с ней бороться: теоретические основы терминологии КоАП
Какие же статьи КоАП (и, соответственно, наказания) можно применять к гражданам, нарушившим режим так называемой «самоизоляции»?
Сразу оговоримся, что речь не идет о лицах, которые прибыли в последнее время из иностранных государств или в отношении которых есть подтвержденная информация о заражении коронавирусной инфекцией COVID-19 (2019-nCoV) или о контактах с зараженными ею. В отношении таких граждан выносятся постановления государственных санитарных врачей об изоляции, и нарушение таких постановлений явно предусмотрено частью второй статьи 6.3 КоАП. Нас же в данном случае интересуют остальные — «обычные» граждане, которые должны «оставаться дома» и в отношении которых никаких специальных актов санитарные врачи не выносили. Будем условно называть их самоизоляцию «всеобщей».
Понятия «самоизоляция» в федеральном законодательстве нет. Насколько мы можем судить, термин «самоизоляция» стал широко известен после его появления 29.03.2020 в новой редакции указа мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности».
Таким образом, то, что в бытовом языке сейчас называют «самоизоляцией», является одним из мероприятий режима повышенной готовности, предусмотренного п.6 ст. 4.1 закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 № 68-ФЗ (далее - Закон о ЧС). Но в указе мэра Москвы понятие самоизоляции буквально значит «не посещать работу, учебу, минимизировать посещение общественных мест» и применяется только к прибывшим из определенных стран, либо проживающим совместно с изолированными по постановлению санитарного врача, либо имеющим определенные хронические заболевания, либо к гражданам старше 65 лет. Ко всем остальным в указе мэра Москвы была применена формулировка «не покидать места проживания (пребывания)», но со временем в повседневной речи именно это и стали называть «самоизоляцией», хотя фактически это просто изоляция с рядом исключений (можно ли в таком случае называть ее изоляцией — это вопрос, но не «самоизоляция» точно).
На следующий день после издания указа мэра Москвы термин «самоизоляция» был использован уже Главным государственным санитарным врачом РФ в постановлении от 30.03.2020 № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-19», где высшим должностным лицам субъектов РФ указывалось «обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции». Но, как мы увидим далее, санитарные правила по COVID-19 не только не раскрывают содержание такого ограничительного мероприятия, но и вообще его не предусматривают, а COVID-19 даже не внесен в перечень инфекционных заболеваний, при угрозе распространения которых могут быть введены ограничительные мероприятия (карантин).
Пока на федеральном уровне никакие из режимов, предусмотренных Законом о ЧС, не введены, но при этом в большинстве субъектов федерации введен режим повышенной готовности. Так, в Ростовской области такой режим в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) введен распоряжением Губернатора Ростовской области от 16.03.2020 № 43. В настоящее время постановлением Правительства Ростовской области от 05.04.2020 № 272 в качестве одного из мероприятий режима повышенной готовности гражданам также запрещено покидать места проживания (пребывания), за исключением следующих случаев:
- обращение за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаи иной прямой угрозы жизни и здоровью;
- уход за близкими родственниками, признанными недееспособными или ограниченно дееспособными, либо находящимися на иждивении, либо нуждающимися в постоянном постороннем уходе, либо близкими родственниками в возрасте старше 65 лет или имеющими хронические заболевания
- доставка продовольственных товаров и (или) непродовольственных товаров первой необходимости близким родственникам в возрасте старше 65 лет или имеющим хронические заболевания;
- следование к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена, осуществление деятельности, связанной с передвижением по территории Ростовской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки);
- следование к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим постановлением. К ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг также относится ближайший розничный рынок;
- обращение супруга (супруги), близких родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, за оформлением услуг по погребению и их участия в погребении;
- выгул домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания);
- вынос отходов до ближайшего места накопления отходов.
Аналогичные мероприятия введены в других регионах, а в некоторых регионах предусмотрен и специальный порядок выхода из места жительства (пребывания), как, например, введенный с 13.04.2020 пропускной режим в г.Москве, вводимые с 23.04.2020 разрешения на передвижения работников действующих организаций в Ростове-на-Дону и пр.
При этом за одинаковые нарушения указанных правил, то есть за выход из места проживания без одной из разрешенных целей или с нарушением установленного порядка, в административной практике разных регионов граждане привлекаются к административной ответственности по различным статьям КоАП — по части второй ст. 6.3 и по ст. 20.6.1, предусматривающим разные штрафы. Почему?
Во-первых, этому есть довольно простое объяснение процедурного характера. Первоначально по новой ст. 20.6.1 КоАП протоколы могли составлять только сотрудники МЧС и некоторые региональные должностные лица, но не органы полиции. Но фактически, кроме полиции, за соблюдением режима повышенной готовности следить оказалось некому. В результате органы полиции стали массово составлять протоколы на нарушителей по единственной доступной им статье — статье 6.3 КоАП. Через несколько дней действия новой редакции КоАП это было обнаружено, и распоряжением Правительства РФ от 12.04.2020 г. № 975-р право составлять протоколы по ст. 20.6.1 КоАП получили также органы полиции и Росгвардии. Пользуясь этим, в некоторых регионах органы полиции перешли на ст. 20.6.1 КоАП — менее жесткую. Но в других регионах к тому времени практика уже сложилась ...
Если же рассматривать вопрос по существу, то 1 апреля 2020 г. (и это не шутка) в КоАП РФ введена статья 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения», часть первая которой со штрафом для граждан от 1 000 до 30 000 рублей предусматривает ответственность за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (исключая случаи, предусмотренные частью второй статьи 6.3 КоАП, о которой речь пойдет ниже). Правила поведения для граждан и для организаций при введении режима повышенной готовности или ЧС утверждены постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 № 417 и, в частности, согласно его п.1 граждане обязаны выполнять решения высших должностных лиц субъектов РФ, направленные на принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций согласно п.10 ст. 4.1 Закона о ЧС. Таким образом, статья 20.6.1 должна применяться по «остаточному принципу» - в тех случаях нарушения правил режима повышенной готовности, когда невозможно применить часть вторую статьи 6.3. Значит, нужно выяснить, когда применяется часть вторая статьи 6.3.
Статья 6.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» в новой редакции дополнена двумя новыми составами, (частью второй и третьей), которые по существу отличаются только наличием или отсутствием последствий в виде вреда здоровью или смерти человека. В данном случае нас интересует базовый состав - часть вторая статьи 6.3. Она предусматривает штраф от 15 000 до 40 000 рублей за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в:
1) нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, совершенных в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина),
либо 2) невыполнении в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Применительно ко «всеобщей самоизоляции» второй вариант отпадает сразу, поскольку высшее должностное лицо субъекта федерации (например, губернатор области, края, мэр Москвы) — это не должностное лицо, осуществляющее федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Полномочия губернатора (мэра) распространяются только на определение конкретных мероприятий режима повышенной готовности, а санитарный надзор согласно Закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон о СЭБН) осуществляют государственные санитарные врачи. В Постановлении Главного государственного врача Российской Федерации от 30.03.2020 № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-19» нет прямых предписаний гражданам о запрете покидать место жительства (пребывания), а высшим должностным лицам субъектов РФ указывалось «обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции», но его содержание нормативными актами не установлено. В постановлении Правительства Ростовской области от 30.03.2020 № 272 содержится ссылка на предписание Главного государственного санитарного врача по Ростовской области от 29.03.2020 № 117 и ряд его же предложений, но эти акты санитарного врача официально не опубликованы, во всеобщем доступе на сайте Управления Роспотребнадзора по Ростовской области отсутствуют, и, таким образом, сами по себе не обязывают ни к чему неопределенный круг лиц. Но даже если режим «самоизоляции» вводится губернатором региона (или мэром Москвы) в связи с постановлением или предписанием государственного санитарного врача, то оно могло быть адресовано именно высшему должностному лицу субъекта федерации, а не «вообще гражданам». Согласно ст. 50 Закона о СЭБН при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний органы санэпиднадзора вправе и напрямую выносить предписания гражданам и юридическим лицам о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических мероприятий, но именно конкретным лицам, а не «вообще». Кроме того, согласно ст. 51 Закона о СЭБН напрямую в адрес граждан постановления об изоляции выносятся санитарными врачами в отношении больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, а также находившихся в контакте с ними и лиц с подозрением на такие заболевания. Но и это тоже постановления в отношении конкретных лиц и об изоляции, а не о некой «самоизоляции». В случае нарушения таких постановлений или предписаний никакой неясности нет: применяется именно статья 6.3 КоАП (если только нет тяжких последствий, влекущих привлечение к уголовной ответственности).
Таким образом, находясь вне дома без разрешенной цели, граждане не нарушают никаких предписаний, постановлений или требований органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, если только такие акты не вынесены в непосредственно и лично в отношении этих граждан.
В таком случае остается проверить только первый вариант нарушения по части второй ст. 6.3 КоАП: необходимо, чтобы выход из дома был 1) нарушением санитарных правил или гигиенических нормативов либо 2) невыполнением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, а сверх того, поскольку режим чрезвычайной ситуации не введен, необходимо доказать что-либо из оставшегося: или 3) угрозу распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, или 4) наличие ограничительных мероприятий (карантина). Если этот комплекс обстоятельств не будет доказан, то привлекать гражданина к ответственности можно только по ст. 20.6.1 КоАП.
Санитарные правила и гигиенические нормативы также отпадают сразу. Акты органов исполнительной власти субъекта федерации не являются ни санитарными правилами, ни тем более гигиеническими нормативами, поскольку такие правила и нормативы утверждаются постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ. Но вот, что касается санитарно-гигиенических или противоэпидемических мероприятий, то ст. 29 Закона о СЭБН не содержит указания на то, что такие мероприятия могут вводиться только санитарными врачами. В частности, ограничительные мероприятия (карантин) согласно ст. 31 Закона о СЭБН вводятся (отменяются) решениями Правительства РФ, органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления, хотя и на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей. То есть в принципе губернатор, мэр Москвы, глава республики может вводить санитарно-гигиенические или противоэпидемические мероприятия, в том числе ограничительные. Но вот является ли таким мероприятием именно всеобщий запрет покидать место проживания?
Можно предположить, что практика привлечения к ответственности по разным статьям КоАП РФ связана именно с разным толкованием оставшихся позиций: какие именно мероприятия, вводимые органами власти, являются санитарно-гигиентическими и противоэпидемическими, а также что такое «ограничительные мероприятия (карантин)».
Согласно п.3 ст. 31 Закона о СЭБН порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. И удивительно то, что, при всем разыгравшемся в последние недели «коронабесии» и атмосфере нагнетания страха перед COVID-19, он не только не внесен в перечень инфекционных заболеваний, при угрозе которых вводится карантин, но более того — такого перечня в России вообще нет! Даже распространение COVID-19 не привело к установлению такого перечня, который мог бы пока включать хотя бы только сам этот COVID-19. Не следует смешивать этот несуществующий Перечень с другими перечнями: ни с упомянутым Перечнем заболеваний, представляющих опасность для окружающих (карантина этот Перечень не касается), ни с Перечнем инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации (санитарно-эпидемиологические правила СП 3.4.2318-08 «Санитарная охрана территории Российской Федерации»). Все это разные перечни, и именно того, который позволял бы вводить карантин, - по состоянию на 20 апреля 2020 г. нет.
А что касается перечня возможных противоэпидемических ограничительных мероприятий по COVID-19, то он предусмотрен пп. 4.3-4.5 Методических рекомендаций МР 3.1.0170-20 "Эпидемиология и профилактика COVID-19", и такого мероприятия, как всеобщий запрет покидать место проживания, в этом перечне нет. В перечне есть установление определенных режимов для рабочих мест и рабочих помещений, специфических режимов для медицинских и образовательных организаций, организаций общепита и пр. Предусмотрена возможность изоляции, но только для конкретных групп лиц (прибывших из неблагополучных по COVID-19 стран, больных COVID-19 и контактировавших с ними, больных определенными хроническими заболеваниями, лиц старше 65 лет). Для остальных граждан возможны такие мероприятия, как обязанность соблюдения правил личной гигиены и социальной дистанции, ограничение или отмена массовых мероприятий, а также совершенно конкретный, закрытый перечень «мер социального разобщения» (именно так это называется в тексте рекомендаций): временное прекращение работы предприятий общественного питания, розничной торговли (за исключением товаров первой необходимости), переход на удаленный режим работы, перевод на дистанционное обучение образовательных учреждений. И ничего более. Строго говоря, даже прекращение работы организаций сферы услуг (кроме общепита) там не предусмотрено.
Тем не менее, в некоторых субъектах федерации актами высших должностных лиц введены именно ограничительные мероприятия (карантин) (например, в Краснодарском крае постановлением губернатора от 31.03.2020 № 185), так что может создаться впечатление, будто это снимает правовые проблемы применения ст. 6.3 КоАП. Но, пока COVID-19 не внесен в соответствующий перечень инфекционных заболеваний, никаких оснований для режима ограничительных мероприятий (карантина) нет, тем более в виде всеобщего запрета покидать место проживания. Впрочем, вряд ли полиция и судьи будут обращать на это внимание, пока введение карантина в конкретном регионе не признано незаконным.
А вот, что касается угрозы распространения COVID-19, то она действительно установлена рядом постановлений Главного государственного санитарного врача РФ с января по апрель 2020 г. (от 31.01.2020 № 3, от 18.03.2020 № 7, от 30.03.2020 № 9). При этом постановлением Правительства РФ 31.01.2020 № 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, ранее утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 715. Формат этого материала не позволяет вдаваться в обсуждение вопроса о том, насколько это фактически соответствует действительности, насколько введенные меры соответствуют реальной степени опасности конкретного заболевания и почему в таком случае в Перечне нет различных видов гриппа, ОРВИ и пневмоний. Просто напомним, что даже внесения COVID-19 в этот перечень мало для применения ст. 6.3 КоАП: нужно еще невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, а, как видно из приведенного выше перечня МР 3.1.0170-20 "Эпидемиология и профилактика COVID-19", всеобщий запрет покидать место проживания к таковым не относится.
Правда, согласно п. 10 ст. 4.1 Закона о ЧС при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации высшее должностное лицо субъекта РФ может предпринимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. Но, во-первых, «доступ на территорию» - это не «передвижение по территории». Ограничением доступа на территорию может быть, например, ограничение на въезд граждан в определенный регион (субъект федерации в целом, муниципальное образование). А во-вторых, если даже (с огромной натяжкой) допустить, что это можно толковать, в частности, как ограничение доступа людей «из дома на улицу» (как будто угроза существует только на улице, а дома волшебно исчезает), то даже в этом случае это, как мы увидели выше, не санитарно-гигиеническое или противоэпидемическое мероприятие, а иное мероприятие режима повышенной готовности, и если и привлекать за его нарушение к административной ответственности, то по ст. 20.6.1, а не по ст. 6.3 КоАП РФ.
Кстати, сама по себе формулировка «угроза распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих», используемая изначально в Перечне из Постановления Правительства РФ от 01.12.2004, а теперь скопированная оттуда в ст. 1 Закона о ЧС и ст. 6.3 КоАП, неудачна и вводит в заблуждение. Возникает вопрос: кто такие эти «окружающие», опасность для окружающих кого именно? Не может быть «окружающих вообще» - «окружающие» могут быть только по отношению к конкретному лицу, то есть те, с кем это лицо контактирует или может контактировать. Таково же и словарное значение слова «окружающие»: «находящиеся вокруг, поблизости, соседние». И для того, чтобы нести окружающим опасность заболевания, необходимо фактическое основание в виде как минимум конкретных признаков, вызывающих подозрения на заражение или носительство инфекции лицом, вышедшим из «самоизоляции». Можно спорить о том, обязательно ли наличие к этому времени постановления санитарного врача в отношении такого лица, но признаки в любом случае должны быть конкретными! Однако, например, в Ростовской области в распоряжении губернатора от 16.03.2020 № 43 имеется только ссылка на «угрозу возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с распространением на территории Ростовской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)». Постановление Правительства Ростовской области от 05.04.2020 № 272 также мотивировано целями «обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Ростовской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». Аналогично, Указ мэра Москвы от 05.03.2020 «О введении режима повышенной готовности» также мотивирован «угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)». Но все это угроза распространения заболевания «вообще», а не угроза «окружающим» - конкретному кругу лиц, контактирующих с нарушителем. Логичнее, конечно, было бы использовать формулировку не «опасность для окружающих», а «опасность для населения», как это сделано, например, в п.1 ст. 30 Закона о СЭБН.
Из пояснительной записки к законопроекту № 804768-7, который в результате «мутировал» в закон от 01.04.2020 № 99-ФЗ о внесении изменений в КоАП, оказалось невозможно выяснить что-либо о соотношении и разграничении составов введенных этим законом части второй ст. 6.3 и части первой ст. 20.6.1 КоАП РФ, поскольку этот законопроект изначально вообще не относился к санитарно-эпидемиологическим вопросам, а предусматривал усиление ответственности за осуществление незаконной частной детективной охранной деятельности и вносился 02.10.2019, то есть задолго до возникновения ситуации с COVID-19. По-видимому, его в срочном порядке на самом последнем этапе «превратили» в законопроект об усилении ответственности за совершенно другие действия, и в его «новой» (санитарно-эпидемиологической) части уже никаких пояснительных записок не готовили. Нельзя не отметить также крайне информативные заключения главного правового управления Государственной Думы ко второму и третьему чтениям законопроекта, состоящие каждое из полутора строк: «По проекту федерального закона замечаний правового, юридико-технического и лингвистического характера не имеется», хотя именно ко второму и третьему чтению законопроект фактически превратился в совершенно другой по содержанию. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации несколько многословнее, но и оно фактически просто воспроизводит тексты новых норм, отмечая, что внутренняя логика законопроекта соблюдена и внутренних противоречий нет.
Наконец, 21.04.2020 г. Верховным Судом РФ опубликован Обзор № 1 от 21.04.2020 по вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию на территории РФ распространению COVID-19. Не вдаваясь в изложенные выше подробности, Верховный Суд, тем не менее, поддержал позицию, согласно которой ответственности по ст. 6.3 КоАП в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) подлежат лица с подозрением на наличие заразной формы инфекционного заболевания, лица, прибывшие на территорию Российской Федерации, в том числе, из государства, эпидемически неблагополучного по коронавирусной инфекции, лица, находящиеся или находившиеся в контакте с источником заболевания, в контакте с лицами с подозрением на наличие заразной формы инфекционного заболевания, лица, уклоняющиеся от лечения опасного инфекционного заболевания, нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также не выполнившие в установленный срок выданное в периоды, указанные в части 2 статьи 6.3 КоАП РФ, законное предписание (постановление) или требование органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. А за нарушения правил режима повышенной готовности, установленных непосредственно Правительством РФ, и невыполнение обязательных и т. н. «дополнительных обязательных» мероприятий, установленных органами исполнительной власти субъектов федерации, ответственность наступает по ст. 20.6.1 КоАП. При этом в зависимости от конкретных обстоятельств дела об административном правонарушении по ст. 20.6.1 КоАП может быть назначено предупреждение, а не штраф.
Краткие итоги
В любом случае, подведем итоги.
Понятия «самоизоляция» в федеральном законодательстве нет. Как правило, в субъектах РФ установлен запрет покидать жилище без разрешенной цели или с нарушением установленного порядка, но этот запрет не является санитарно-эпидемиологическим или противоэпидемическим мероприятием, и за его нарушение нельзя привлекать к ответственности по ст. 6.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП). Такие запреты в настоящее время введены высшими должностными лицами субъектов федерации, а не государственными санитарными врачами. Даже если это сделано главами субъектов РФ в соответствии с предписаниями и предложениями соответствующих санитарных врачей, то такие предписания и предложения санитарных врачей адресованы главам субъектов РФ, а не неопределенному кругу лиц. Граждане в принципе не способны нарушить те предписания, которые адресованы не им. При этом коронавирус COVID-19 (2019-nCoV) действительно отнесен к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, угроза его распространения в РФ установлена рядом постановлений Главного государственного санитарного врача РФ, но в настоящее время ограничительные мероприятия (карантин), предусмотренные ст. 31 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», по COVID-19 почти нигде в России не введены и в настоящее время не могут быть введены, поскольку COVID-19 не внесен в перечень инфекционных заболеваний, при угрозе распространения вводятся ограничительные мерприятия (карантин), да и самого такого перечня нет по состоянию на 20 апреля 2020 г. Кроме того, санитарные правила по COVID-19 не предусматривают такого санитарно-эпидемиологического или противоэпидемического мероприятия, как всеобщий запрет покидать место проживания. Такой запрет, называемый в разговорном языке «самоизоляцией», - это, по существу, это не «само...», а изоляция с рядом исключений, не предусмотренная санитарным законодательством. Соответственно, это не санитарно-эпидемиологическое или эпидемическое мероприятие, а иное (дополнительное) мероприятие режима повышенной готовности согласно п.10 ст. 4.1 Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций...», и ответственность за нарушение этого запрета может наступать не по ст. 6.3 КоАП, а по ст. 20.6.1 КоАП, по которой, во-первых, значительно меньше нижний предел штрафа, а во-вторых, возможно вынесение предупреждения вместо штрафа. Этот вывод (правда, без детального обоснования) поддержал Верховный Суд РФ в пп. 17, 21-22 Обзора № 1 от 21.04.2020 по вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию на территории РФ распространению COVID-19.
Данная статья подготовлена авторами в условиях полной самоизоляции. При подготовке данной статьи санитарные нормы и правила не были нарушены, ни один депутат Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания РФ не пострадал.
Руководитель практики АПТ "Магистр"
Вадим Павлов
Юрист АПТ "Магистр"
Олеся Медведева
