О некоторых вопросах реализации ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля"

вкл. . Просмотров: 6582

В последнее время государством принят целый ряд мер, направленных на создание необходимых условий для развития предпринимательства, эффективной работы предпринимателей и сокращения избыточного государственного вмешательства в экономику.

 

 

Одной из наиболее широко известных мер является принятие Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ). Его принятию предшествовало бурное обсуждение проекта в среде малого и среднего бизнеса, что подтверждает огромные надежды, возлагавшиеся на реализацию его норм предпринимательским сообществом. Целью принятия закона являлось повышение эффективности системы контроля (надзора), приведение методов контроля (надзора) в соответствие с задачами такой деятельности, а также формирование идеологии государственного влияния на экономику. Эта идеология выражена Председателем Правительства РФ В.Путиным 23.03.2010 г. в ходе инновационного форума «Конкурируя за будущее сегодня»: «…запрет на необоснованное вмешательство в предпринимательскую деятельность – это не какая-то «кампанейщина», не временное «антикризисное» действие со стороны Правительства, не временное послабление для бизнеса, а суть политики государства, рассчитанной на длительную перспективу».

 

С момента вступления в силу Закона № 294-ФЗ прошло более года. В течение этого срока уже сформировалась правоприменительная практика, которая позволяет оценить его «плюсы» и «минусы». Необходимо отметить, что с введением в действие Закона № 294-ФЗ утратил силу ранее действовавший Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Таким образом, нормы Закона № 294-ФЗ были основаны на практике применения Закона № 134-ФЗ, ранее регулировавшего права проверяемых при государственном контроле (надзоре), а значит, никакой «революционности» в правовом регулирования этих отношений не было.

 

Вместе с тем Закон № 294-ФЗ, в отличие от ранее действовавшего, регулирует более широкий круг отношений: это не только отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), но и отношения организации, осуществления и защиты прав проверяемых при муниципальном контроле. Согласно информации, представленной прокуратурой Ростовской области, по состоянию на 01.03.2010 г. в регионе осуществляют контрольную (надзорную) деятельность 276 органов, в их числе 7 окружных, 24 федеральных, 24 областных и 221 муниципальный контрольный (надзорный) орган (www.prokuror.rostov.ru/ne_4362223). Положительный эффект подобного регулирования связан не только с определением правил наиболее массового муниципального контроля, с которым предприниматели сталкиваются довольно часто, но и с исключением возможности дублирования государственных и местных контрольных полномочий.

 

Определяя сферу правового регулирования закона, необходимо отметить, что закон № 294-ФЗ, распространяет свое действие на большее количество видов государственного контроля (надзора) по сравнению с действовавшим ранее законом № 134-ФЗ. Однако, как и ранее, закон № 294-ФЗ не регулирует отношения по налоговому контролю, являющиеся на практике наиболее «болезненными» для предпринимателей - регулирование налогового контроля относится к сфере специального, налогового законодательства. Кроме того, Закон № 294-ФЗ не регулирует порядок и количество проверок при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении ряда иных видов контроля и надзора.

 

Неоднозначное понимание вызывает также возможность установления особенностей организации и проведения отдельных видов проверок другими федеральными законами при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного лицензионного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, труда, обеспечения защиты государственной тайны, промышленной безопасности, в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, контроля в сфере рекламы, в области обращения и защиты информации соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему, за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, в области обеспечения транспортной безопасности, в области связи, в сфере безопасности гидротехнических сооружений, ядерной и радиационной безопасности, строительства.

 

Такая норма не служит цели унификации порядка осуществления контрольных (надзорных) мероприятий и приводит к необоснованному возврату специального отраслевого регулирования в рассматриваемой сфере.

 

На основании изложенного, можно с уверенностью констатировать, что положительный эффект правового регулирования от «расширения» сферы действия закона во многом переоценен.

 

Некоторые отличия в идеологии законов № 294-ФЗ и № 134-ФЗ проявляются и в изменении принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля и надзора. Обращает на себя внимание как появление новых принципов (преимущественно уведомительный порядок осуществления отдельных видов деятельности, недопустимость проверки исполнения одних и тех же обязательных требований различными органами, разграничение полномочий между контрольными ведомствами федерального и регионального уровня), так и изменение ранее закрепленных принципов. Так, раньше было одно исключение из принципа недопустимости взимания платы с проверяемых лиц за проведение мероприятий по контролю: за счёт проверяемых лиц производилось возмещение расходов проверяющих органов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. То есть, если экспертиза выявляла нарушение обязательных требований со стороны проверяемого лица, то, по аналогии с судебным процессом, расходы на экспертизу на это проверяемое лицо и возлагались. В новом законе это исключение отсутствует, то есть проверяемое лицо ни при каких обстоятельствах никакие расходы по контролю не возмещает.

 

Но, с другой стороны, в Законе № 294-ФЗ исчез целый ряд основных принципов, которые были в Законе № 134-ФЗ. Так, из принципов «нового» закона исчезли принципы соблюдения международных договоров Российской Федерации, периодичности и оперативности проведения мероприятий по контролю, учета мероприятий по контролю, возможности обжалования действий (бездействия) проверяющих, а также устранения в полном объеме контрольными (надзорными) органами установленных судом нарушений. Подобная трансформация принципов регулируемой деятельности, может быть, на практике и не ограничит прав проверяемых, поскольку ряд исключенных принципов содержится в иных правовых актах, а некоторая их часть в качестве регулирующих норм включена в текст закона. Однако в любом случае подобные изменения не соответствуют ни общей заявленной идеологии закона, ни цели его принятия.

 

Кроме изменения общих принципов и сферы действия закона, в него также впервые включены нормы об уведомительном характере осуществления ряда видов предпринимательской деятельности. К таковым, в частности, относятся: услуги общественного питания, оказываемые специализированными организациями, предоставление гостиничных, бытовых услуг, розничная и оптовая торговля основной массой товаров, производство одежды, обуви, издательская и полиграфическая деятельность. Полный перечень таких видов деятельности приведен в ст. 8 Закона № 294-ФЗ и принятом в соответствии с ним постановлении Правительства РФ от 16.07.2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности». Уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности исключает для лиц, занятых в указанных сферах, необходимость получения разнообразных согласований, разрешений и заключений, осложняющих предпринимательскую деятельность, и, таким образом, должен иметь огромный антибюрократизационный эффект.

 

Таким образом, замена разрешительной процедуры осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уведомительным порядком представляет собой огромный шаг в направлении развития рынков соответствующих товаров, работ и услуг.

 

Еще одним позитивным изменением, внесенным Законом № 294-ФЗ, является включение органов прокуратуры в механизм согласования как плановых, так и внеплановых проверок.

 

Законодателем определена следующая правовая конструкция согласования плановых проверок и формирования их сводного плана:

 

- органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения проверок в органы прокуратуры (до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, далее – «предшествующего года»);

 

- органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения проверок на предмет законности включения в них объектов контроля (надзора) и вносят предложения руководителям органов контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок (до 1 октября предшествующего года);

 

- органы контроля (надзора) рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры ежегодные планы проведения проверок (до 1 ноября предшествующего года);

 

- органы прокуратуры обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок (до 1 декабря предшествующего года).

 

- Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" (до 31 декабря предшествующего года).

 

Кроме того, в отличие от ранее действовавшего согласно закону № 134-ФЗ порядка уведомления проверяемого лица о проведении контрольных мероприятий путем вручения соответствующего распоряжения (приказа) одновременно с предъявлением служебного удостоверения, теперь в силу ч. 12 ст. 9 Закона № 294-ФЗ проверяемое лицо должно быть письменно уведомлено органом контроля (надзора) не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения, а в случае, если проверяемое лицо является членом саморегулируемой организации, о проведении проверки должна быть уведомлена также и соответствующая организация.

 

Подобный порядок служит цели обеспечения гарантий проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, снижает риск злоупотреблений органов контроля (надзора) в рассматриваемой сфере. С другой стороны, поскольку проверяемое лицо будет иметь точную информацию о планирующейся проверке, оно может усложнить ее проведение. Кроме того, наличие информации о плановой проверке у проверяемого неизбежно увеличит коррупционный риск, поскольку для «урегулирования вопроса» с проверяемым органом у проверяемого будет как необходимая информация, так и время.

 

Периодичность проведения плановых проверок установлена законом № 294-ФЗ не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки в отношении лиц, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере (согласно перечню, утвержденному Правительством РФ), а так же проверки соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности могут проводиться два и более раза в три года.

 

Существенные изменения внесены и в основания и порядок проведения внеплановых проверок. Согласно закону № 294-ФЗ, основаниями для проведения такой проверки могут быть:

 

1) истечение срока исполнения проверяемым лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

 

2) поступление в органы контроля (надзора) обращений или информации о возникновении угрозы или факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также о нарушении прав потребителей (в случае соответствующего обращения граждан);

 

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

 

Законом № 294-ФЗ установлен также механизм согласования внеплановых проверок с органами прокуратуры.

 

В случае поступления в органы контроля (надзора) обращений или информации о возникновении угрозы или факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера внеплановая выездная проверка может быть проведена лишь после ее согласования органом прокуратуры.

 

Подобная норма вызывает неоднозначную оценку. С одной стороны, согласование органами прокуратуры, безусловно, исключит возможность произвольного проведения проверок и снизит риск злоупотреблений со стороны проверяющих органов. Однако, с другой стороны, недоумение вызывают основания проверки, требующие согласования. По смыслу закона, обращение потребителя о нарушении его прав может служить основанием для проведения проверки без процедуры согласования органами прокуратуры. А, например, проведение проверки в связи с обращением, содержащим информацию о причинении вреда жизни или здоровью граждан требует согласования. Защита прав потребителя, безусловно, является важным вопросом и требует оперативного рассмотрения контрольными (надзорными) органами, но всё-таки вряд ли она более значима, чем защита жизни и здоровья (в том числе тех же потребителей!), а также чем защита окружающей среды и культурного наследия.

 

Еще большее недоумение вызывает перечень исключений из правила об обязательности прокурорского согласования. Так, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы контроля (надзора) вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно, но при условии извещения органов прокуратуры о проведении контрольных мероприятий.

 

Таким образом, законодатель, с одной стороны, предусматривает необходимость согласования внеплановой проверки органами прокуратуры, а с другой, допускает значительные исключения из установленного правила.

 

Кроме того, законодателем избрана не вполне удачная формулировка для определения прав органов прокуратуры в случае начала проведения контрольным (надзорным) органом внеплановой выездной проверки до ее согласования прокуратурой. Буквальное толкование ч. 12 ст. 10 Закона № 294-ФЗ определяет лишь одно возможное решение органа прокуратуры – согласование проведения внеплановой выездной проверки. Вместе с тем, очевидно, что сам по себе факт направления контрольным (надзорным) извещения о проверке в орган прокуратуры не является уведомительным. У прокуратуры должна быть и возможность отказать в согласовании такой проверки. Косвенно такая возможность подтверждается тем обстоятельством, что в перечень документов, направляемых в органы прокуратуры, включено заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. Таким образом, неудачная формулировка ч. 12 ст. 10 Закона № 294-ФЗ не может означать , что орган прокуратуры не может вынести решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

 

Практика получения проверяющими органами согласований органов прокуратуры приносит положительные результаты, которые подтверждаются статистикой. Так, по информации прокуратуры Ростовской области, в период с 01.05.2009 года по 31.12.2009 года в органы прокуратуры области поступило 780 заявлений о согласовании внеплановых проверок. В 328 случаях (42 %) органами прокуратуры было отказано в согласовании проведения внеплановых мероприятий по контролю (надзору) (www.prokuror.rostov.ru/ne_4362223). В первом полугодии текущего года в органы прокуратуры Краснодарского края поступило 699 заявлений органов контроля (надзора) о согласовании внеплановых выездных проверок. По результатам рассмотрения в 57 % случаев в проведении внеплановых выездных проверок было отказано (www.prokuratura-krasnodar.ru/kontrol/).

 

Подобные цифры полностью соответствуют общей статистике рассмотрения подобных заявлений органами прокуратуры. По информации, приведенной на заседании рабочей группы в Генеральной прокуратуре РФ по вопросу «О правоприменительной практике Федерального закона от 26.12.2008 года № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в 1 квартале 2010 года в органы прокуратуры поступило 10900 обращений от органов контроля всех уровней о согласовании проведения внеплановых выездных проверок малого и среднего бизнеса, из которых отклонено более 5000.

 

В целом, можно констатировать, что принятие закона № 294-ФЗ стимулировало актуализацию контрольно-надзорных полномочий проверяющих органов, чему в немалой степени способствовала активная деятельность органов прокуратуры. Предъявление органами прокуратуры за период с момента принятия закона № 294-ФЗ по настоящее время (лето 2010 г.) в арбитражный суд Ростовской области 12 заявлений о признании недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти, обладающих контрольно-надзорными полномочиями и реализующих разрешительные процедуры, является ярким тому примером.

 

Подводя итог приведенному анализу положений Федерального закона № 294-ФЗ, можно сделать вывод о том, что защита прав юридических лиц и предпринимателей при проведении проверок во многом зависит от активности проверяемых, знания ими норм действующего законодательства и желания защищать свои права. От правильного понимания и применения проверяемым лицом норм закона во многом зависит, сможет ли это лицо правильно подготовиться к проверке, что, в конечном счете, не может не отразиться на ее результатах.

 

Агентство правовых технологий «Магистр» помогает юридическим лицам и предпринимателям защитить свои права в ходе проверок, проводимых контрольными (надзорными) органами, и законными средствами пресечь неправомерные действия проверяющих лиц.

 

Агентство правовых технологий «Магистр»

 

Александр Ярошенко