Принятие в 2003 году нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до настоящего времени порождает множество споров среди специалистов в области конституционного, муниципального, финансового и других отраслей права.
Новый закон призван более детально урегулировать основы муниципальных отношений, и урегулировать их именно на федеральном уровне, перераспределив полномочия в сфере определения общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные ст. 72 Конституции России в пользу федерации. В этой связи нельзя не отметить, что на современном этапе конституционно-правового развития Российской Федерации тенденция укрепления публично-властной вертикали и расширение сферы ведения федерации относительно ее субъектов находит достаточно подтверждений.
Целью настоящей статьи является проведение правового анализа новелл в сфере организации системы органов местного самоуправления и соответствия таких норм Конституции Российской Федерации.
В части определения общих принципов организации системы органов местного самоуправления новый закон в целях обеспечения единообразия организационной системы местного самоуправления приводит практически исчерпывающий перечень ее форм.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года признавал большую самостоятельность муниципалитетов в сфере определения структуры органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 указанного закона, к органам местного самоуправления относились выборные органы, являющиеся обязательными и иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Структура таких органов определялась населением самостоятельно. Закон 2003 года более детально определяет систему местных органов власти. В перечень органов местного самоуправления ст. 34 нового закона включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган. Значимость первых трех органов для осуществления самоуправленческих отношений подчеркивается требованием об их обязательном наличии, хотя, по смыслу ст. 38 закона, без контрольного органа муниципалитетам так же не обойтись.
Что касается представительного органа, необходимо отметить, что его структура, порядок формирования и компетенция получили в новом законе более подробное закрепление.
В первую очередь это проявляется в следующем: в соответствии федеральным законом 1995 года правовое регулирование возможности осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан и соответствующие условия такого «замещения» относилось к ведению субъектов. В законе 2003 года условия определены на федеральном уровне - полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Даже незначительное изменение указанного числа избирателей, скажем, в результате демографических колебаний, не говоря уж об исторических традициях и иных местных особенностях, не позволяет изменить федеральный императив.
Расширение сферы федерального регулирования проявляется и в определении численного состава представительного органа. В соответствии со ст. 15 Федерального закона 1995 года, численный состав представительного органа местного самоуправления подлежал определению уставом муниципального образования. Закон 2003 года не оставляет здесь достаточного поля для регионального или местного нормотворчества, поскольку ст. 35 нового закона императивно устанавливает численность депутатов.
Единообразие в определении численного состава депутатов представительного органа наряду с позитивной оценкой в связи с сокращением избыточного количества депутатов в ряде муниципалитетов несет и определенный негативный оттенок. Прежде всего он связан с нереализованностью основного признака самоуправления – учета местных традиций и особенностей населением при формировании структуры и состава муниципальных органов.
Единый принцип самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры и порядка формирования местных органов власти вне зависимости от территориальной организации так же претерпел изменение. Новый закон установил особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных образованиях, как муниципальные районы. Представительные органы муниципальных районов либо избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Расширяя исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, новый закон относит к ней принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а так же определению порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, которым законодатель уделяет особое внимание, предусматривая в 1 главе как их обязательные, так и факультативные формы.
Еще одной новеллой закона 2003 года является императивное установление числа депутатов, работающих на постоянной основе – не более 10 % от общего числа депутатов.
Не менее значимыми являются новеллы, определяющие статус главы муниципального образования.
В первую очередь это касается обязательности такого органа и наделения его федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. К компетенции Главы относятся представительские функции, промульгация нормативных правовых актов представительного органа, издание собственных правовых актов и инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа.
Правовое положение и взаимоотношения главы муниципального образования с представительным органом новым законом императивно связывается с порядком его избрания.
Глава муниципального образования избирается либо населением муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Право определения порядка избрания главы в уставе муниципального образования является одной из немногих диспозитивных норм нового закона в части регулирования «общих принципов» системы органов самоуправления. Однако, закон императивно определяет взаимоотношения Главы и представительного органа: в случае избрания на муниципальных выборах Глава либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации не допускается.
Новеллой являются условия отрешения от должности высшего должностного лица муниципального образования. К таким условиям, в частности, относятся нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В новом законе отсутствует процедура предупреждения после принятия соответствующего решения суда. Кроме того, расширен перечень условий привлечения к такой ответственности.
Новеллой в нормативном закреплении в системе органов местного самоуправления местной администрации является в первую очередь факт самой обязательности такого органа, причем, вне зависимости от численного состава избирателей или иных факторов. Целью создания местной администрации, по смыслу ст. 37 закона 2003 года является, наряду с решением вопросов местного значения, осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса.
Отдельного внимания заслуживает не столько возможность замещения должности на условиях конкурса, сколько сам порядок его проведения, в частности, состав конкурсной комиссии. Число членов такой комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования.
Согласно закону 2003 года члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе 2\3 ее членов назначаются представительным органом района (округа), а 1\3 - законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта. Участие в решении такого «местного» вопроса представителей государственной власти субъекта представляется недостаточно обоснованным. Кроме того условия контракта в части осуществления государственных полномочий устанавливаются органами государственной власти субъекта федерации. Вне зависимости от оценки деятельности главы администрации по решению вопросов местного значения, он может быть освобожден от должности в порядке, который был приведен выше в случае невыполнения условий осуществления государственных полномочий.
Таким образом, система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти постольку, поскольку она касается выполнения государственных полномочий, строится на основе прямой подчиненности.
Вместе с тем, реформированы не только отношения органов государственной власти и местного самоуправления по вертикали. Обновлению подверглась система взаимоотношений местных органов между собой. Так, в новом законе появилось понятие исполнительно-распорядительного органа самоуправления (местной администрации); представительные органы исполняют правотворческие функции, отграниченные от функций исполнительно-распорядительного органа; глава муниципального образования не может быть и главой администрации, и председателем представительного органа и наделен правом «вето».
Указанное создает предпосылки для рассмотрения взаимоотношений органов местного самоуправления в контексте разделения властей, характерного для организации системы органов государственной власти.
В заключение хотелось бы указать на отдельные нормы, соответствие которых основополагающим конституционным принципам, выраженным в ст. 12, 130, 131 Конституции России вызывает сомнение.
Во-первых, закон 2003 года практически исчерпывающим образом определил систему местного самоуправления.
Вместе с тем статья 131 Конституции России устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указанное обстоятельство подтверждается, в частности, позицией, приведенной в определении Конституционного суда от 21.02.2002 г. № 26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Исходя из конституционного смысла, указывает Конституционный суд, местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (статья 130, часть 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований.
Во-вторых, важной новеллой является участие органов государственной власти в составе комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации.
В то же время, в силу норм ст. 12, 130 Конституции влияние органов государственной власти в этой области недопустимо.
В-третьих, новым законом установлена возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти соответствующего субъекта.
Такая возможность федеральной Конституцией ранее исключалась. Это, в частности, подтверждается правовой позицией Конституционного суда, выраженной в постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 года «Об органах исполнительной власти в республике Коми» и постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».
Таким образом, закон 2003 года содержит ряд небесспорных норм, соответствие которых Конституции России рано или поздно должно быть исследовано Конституционным судом. С учетом наличия ранее принятых постановлений, выражающих правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, последнему, возможно, потребуется иначе истолковать некоторые ранее сделанные выводы.
Агентство правовых технологий "Магистр"
Александр Ярошенко